Obsah

Vyšší územně samosprávné celky – kraje: cíle a realita

Kde zákon nemá moci, nemá moci lid.

Publilius Syrus, Myšlenky

Nervovou sítí státu je systém státní správy a samosprávy. Proto je nezbytně nutné se jím zabývat, proto je nutné o něj pečovat. V demokracii má veřejná správa za úkol zajišťovat pro občany služby, které si oni nemohou zajistit vlastními silami. Žádné úkoly, které nemají povahu služby, demokratická veřejná správa mít nemá.

Úvodem považuji za nutné vyjasnit ústavní definici samosprávy a také jak vykonávat veřejnou správu – tedy státní moc. Dle Ústavy České republiky lze výkon státní správy vykonávat pouze za podmínek a v rozsahu daných platnými zákony. Výkon státní správy zajišťují zákonem stanovené orgány výkonné moci (ministerstva a jiné správní úřady) a jsou-li k tomu zmocněny zákonem, tak mohou být svěřeny orgánům samosprávy.

Ústava ČR ve své hlavě VII stanovila, že ČR se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a vyšší územně samosprávné celky, s tím, že obec musí být vždy součástí vyššího územně správního celku. Oba územně samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem.

Reforma veřejné správy v ČR byla započata obnovením obecní samosprávy, kdy byla přijata legislativa, upravující organizaci správy státu s principy demokratizace a decentralizace veřejné správy. Prvním krokem jistě bylo přijetí Ústavy. Nejprve se začalo reformou územní veřejné správy, pak byly započaty práce na reformě ústřední státní správy a také na zefektivnění veřejné správy podle možností státu i územních samospráv.

Pokud se týká ústřední státní správy, vycházelo se z tzv. Kompetenčního zákona. Bohužel je ale nutné konstatovat, že všemi politickými elitami od roku 1992 byla slibována modernizace ústřední státní správy, která však nikdy jako celek neproběhla. Vždy to byly pouze úpravy, které vyhovovaly krátkodobým (většinou čtyřletým, volebním mandátem daným) cílům té které vlády, či parlamentní většině. Především tyto většinou formální reformy způsobily celou řadu duplicit v činnostech, většinou bez zákonného zmocnění, vyplývajícího z Kompetenčního zákona. Základním problémem je neexistence jasného rozsahu vykonávaných agend. S přihlédnutím k tomu, že většinu úkonů vůči občanům nezajišťují orgány ústřední státní správy, ale územní samosprávné celky, jeví se občanům logicky ústřední státní správa přebujelá. Pak je opravdu rozhodující, jaká je ústavní definice samosprávy a jaké jsou ústavní podmínky pro výkon státní moci a jaké jsou ústavní podmínky, které určí, co může být svěřeno samosprávným orgánům.

Přesto, že Ústava jasně stanovila existenci Vyšších územních samosprávných celků (dále jen VÚSC), a přesto, že všechny vlády od roku 1992 měly ve svých Parlamentem schválených programových prohlášeních splnění této ústavní podmínky, celá řada politiků (hlavně Občanské demokratické strany) bránila jejich zákonnému vzniku s nesmyslnou argumentací, že právě jen oni v centru potřebují „držet palec“ na „tepu“ ekonomiky a státu po dobu společenské, především pak ekonomické transformace.

Zřízení VÚSC bylo od vzniku ČR komplikováno různými představami o jejich uspořádání. V letech 1990–1992 probíhaly intenzivní diskuse, např. zda má tato samospráva v budoucnu fungovat na zemské nebo krajské úrovni – vyšší územní samosprávné celky se však tehdy ještě nepodařilo zřídit. Po celou dobu přípravy osciloval zvažovaný počet VÚSC mezi 8 až 15 a nejčastěji se objevovala varianta vycházející z krajů vytvořených v r. 1960 (tj. 8 krajů včetně Hlavního města Prahy). Základem všech variant byly skutečně validně zpracované demografické a ekonomické analýzy a podklady. Většina argumentů svědčila ve prospěch návratu k počtu krajů dle r. 1960, tedy 8 krajům. Bohužel samotné konečné rozhodnutí tyto argumenty nevzalo v potaz a jednalo se proto o čistě politické, nikoliv odborné rozhodnutí. ODS, KDÚ-ČSL i ČSSD měly v té době totiž pro tyto strany politický cíl: udržet své lidi ve státní správě.

Soustava nových VÚSC byla nakonec vymezena především politickým tlakem Občanské demokratické aliance (i když musela ustoupit vládní koaliční a parlamentní většině v počtu VÚSP i v celé řadě jejich pravomocí a působností) a také tlakem presidenta Václava Havla ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Za faktický vznik VÚSC (od té doby zvaných „kraje“), včetně vymezení kompetencí, organizační struktury, atd., však lze ale pokládat až rok 2000, kdy byly ústavním zákonem 129/2000 Sb. upraveny práva a povinnosti krajů, vymezení, způsob obsazování a rozhodování krajských orgánů, atd.

Tím vznikl dodnes existující nesoulad mezi územním a správním členěním státu. Vedle zmíněné právní úpravy dle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. nebyla totiž odstraněna zákonná úprava krajů z roku 1960, kterou se některé úřady stále řídí. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí vymezení kraje, je nelogická. Současně obsahuje duplicitu některých názvů krajů. Takovéto dvojí vymezení krajů je nejen nepraktické, ale velmi chaotické a je proti základnímu principu jednoduchosti a jasnosti územního a správního uspořádání. Existence dvojího krajského členění státu je z hlediska organizace a uspořádání výkonu veřejné moci a jeho srozumitelnosti pro občany nežádoucí. Existence dvojího krajského členění v zemích Evropské unie nemá obdoby. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí krajské vymezení, je nelogická. Pojem kraj by se měl nadále používat pouze v případě 14 samosprávných krajů vytvořených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Je poněkud úsměvné, že ani v roce 2015 není podle tohoto, podotýkám ústavního zákona vyřešena územní sídla a územní působnosti celé řady ústředních orgánů (např. soudů, státních zastupitelství a dalších územních pracovišť).

Bohužel i relativně krátké časové období dokázalo chybnost politického rozhodnutí o počtu krajů, ale také o rozsahu jim svěřených působností jak v oblasti samosprávných působností, tak zejména z pohledu přeneseného výkonu státní správy. Od počátku kritizovaným argumentem proti 14 krajům byla výrazná územní, geografická i ekonomická diferenciace mezi jednotlivými kraji. Například pouhé porovnání největšího Středočeského kraje s rozlohou 11.015 k2 s nejmenším krajem Libereckým s rozlohou 3.136 Km2 nebo porovnáním nejvíce osídleného Moravskoslezského kraje s téměř 1.250 mil. obyvatel a Karlovarského kraje s 305 tis. obyvateli dokazuje, že diferenciace zcela odlišných podmínek života v jednotlivých regionech vytváří přirozené rozdíly, které mají dopady do všech oblastí života i chodu celého státu a generují řadu nezbytných systémových opatření státu k vyrovnávání podmínek mezi regiony. Vezmeme-li např. v úvahu situaci, kdy kraj má stejný počet obyvatel jako jedno statutární město v jiném kraji, je zřejmé, že počet krajů byl nikoliv odborným, ale čistě politickým a účelovým rozhodnutím, ovšem se zcela frapantními dopady do života občanů i do samotného chodu státu. Za další zcela jasný argument o nevhodnosti zvoleného počtu také svědčí problematičtější čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU a Fondu soudržnosti, které jsou poskytovány jednotkám o řád vyšším – tedy regionům (pro účely čerpání těchto prostředků bylo nutno tyto regiony vytvořit – obvykle na bázi umělého sloučení dvou jinak autonomních krajů).

Současná „rozdrobenost“ krajů je dána zejména jejich pojetím coby jednotek pro vnitřní politiku státu, a to bez vazby na reálné potřeby státu a občanů, ale také bez vazby na funkčnost státu jako celku. Bohužel i zde se projevuje nárůst rozsahu svěřených agend veřejné správy nejen jako nástroje k trvalému posilování politického a mocenského významu krajských politických reprezentací, ale také neschopnosti státu transparentně dokončit reformu ústřední státní správy, tedy rozhodnout, které agendy musí skutečně dělat. V roce 2002 se rozhodlo o nastavení tzv. spojeného modelu veřejné správy, v němž jsou státní správa i samospráva vykonávány jednou linií orgánů. Důvodem pro výběr právě tohoto modelu byly kromě předválečných historických zkušeností v ČR na obecní úrovni i objektivně nižší náklady na výkon správních agend ve spojeném modelu, výraznější uplatnění principů subsidiarity a decentralizace, potenciálně nižší riziko závislosti samosprávných orgánů na státní moci díky decentralizaci zdrojů veřejných příjmů (výdajů) ve spojeném modelu (tj. snižování závislosti samosprávných orgánů na tzv. ad hoc dotačním dorovnávání chybějících zdrojů samospráv – typicky u výkonu státní správy) a v neposlední řadě též nižší náročnost spojeného modelu na organizaci vzájemných vztahů mezi orgány státní správy a samosprávy.

Pak se také rozhodlo o zrušení okresních úřadů, které byly bariérou implementace spojeného modelu svým zaměřením na všeobecný výkon státní správy (bránily další dekoncentraci a decentralizaci výkonu veřejné správy), přičemž tyto úřady představovaly překážku i pro uplatňování principu subsidiarity zejména na komunální úrovni. Součástí reformy bylo dále přenesení kompetencí těchto úřadů na obce a kraje, které vedle své samostatné působnosti začaly od 1. ledna 2003 vykonávat i působnost přenesenou. Okresní úřady se sice zrušily, zrušil se okresní stupeň veřejné správy, ale i v roce 2015 se potkáváme u všech silnic po celé zemi tisíce značek, stanovujících území neexistujících okresů. Pohrdání zákony patří do vybavení politických reprezentací.

Spolu se zrušením okresních úřadů měla být součástí reformy i reforma a modernizace ústřední státní správy charakterizovaná úsilím o zvýšení kvality výkonu veřejné správy. Provedení této etapy reformy veřejné správy bylo základním předpokladem pro efektivní a správné rozdělení kompetencí mezi jednotlivé úrovně a nastavení vzájemných vazeb. Cílem měla být nejen optimalizace výkonu veřejné správy, ale také odstranění duplicit při výkonu a zrušení zbytných agend, zejména na centrální úrovni. Tato fáze reformy tak měla mít zcela zásadní dopad na správné nastavení role krajů a jejich působností, zejména při výkonu státní správy. Koncepce této části reformy se vyvíjela již od r. 1991, ale vlastní provedení se neuskutečnilo dodnes. Proč? Na to může být řada vysvětlení. Asi nejblíže k pravdě je skutečnost, že to vlastně, až na výjimky, nikdo nechce. A mimo ODA ani nikdy nechtěl. Přes velké množství politických proklamací si žádná vládnoucí reprezentace nechce totiž omezit svoje vlastní mocenské nástroje, kterým bezpochyby netransparentní a ovladatelná veřejná správa je. V historii jsme slyšeli řadu proklamací, jak díky spojenému modelu dojde k oslabení silného státu a posílení veřejné kontroly přiblížením výkonu veřejné správy směrem k občanům. A realita?

Máme více státních úředníků, ještě navíc ve služebním poměru, než jsme měli před zrušením okresních úřadů a přenosem vybraných agend na územní samosprávy. Česká republika přijímá ročně nejvíce regulatorních opatření, ať již formou zákonných či podzákonných norem, v celé Evropě. Zřejmě máme nejméně inteligentní a odpovědné občany, kteří potřebují, aby je stát vedl stále za ruku. Ani stát neoslabil. Naopak, nárůst snah o posílení regulatorních a silových rolí státu, i na úkor osobních svobod občanů, je vskutku extrémní a nebezpečný. Mám vážné obavy, že posilováním role státu na úkor svobod občanů se vracíme o 25 let zpátky.

Neschopnost státu jasně a nezpochybnitelně definovat, které agendy musí vykonávat stát a které mají být přeneseny blíže k občanům, generuje nejen nejistotu na straně poskytovatelů veřejných služeb, ale díky tomu také systémové problémy při zajištění úhrady jejich výkonu (např. veřejné poštovní služby, sociální služby, atd.), což v řadě případů nerespektuje ani skutečnou přirozenou potřebu, kde má být výkon veřejné správy realizován, ani reálné ekonomické podmínky dané agendy. Vývoj v ČR ukazuje, že rozhodnutí o třístupňové struktuře státní správy i samosprávy při tvorbě české ústavy bylo správné. Jsou oblasti, kde se existence krajů jednoznačně osvědčila, jako např. řešení krizových stavů či současné imigrační vlny. Přesto existuje celá řada nedořešených problémů, které ohrožují funkčnost veřejné správy – tedy státu.

Výrazným problémem je totiž, a to jak na úrovni ústřední státní správy, tak i na krajské úrovni, nerespektování výše uvedeného základního ústavního principu o výkonu státní, tedy veřejné moci. Kraj, stejně jako stát, vykonává řadu agend, k jejichž výkonu neexistuje žádné zákonné zmocnění a v řadě případů se porušují základní principy veřejného sektoru. Je navíc prokazatelné, že jakékoliv subjekty, kde se projevuje kolektivní politická odpovědnost a kolektivní politické rozhodování, jsou také těmi nejhoršími správci a řada případů svědčí o tom, že kraje jsou v tomto negativním hodnocení hned za státními institucemi.

Velmi zjednodušeně lze říci, že hlavním posláním krajů měla být koordinace rozvoje územního obvodu kraje, schvalování programů rozvoje a zabezpečování jejich realizace, schvalování koncepcí rozvoje cestovního ruchu na území kraje, stanovování základní dopravní obslužnosti kraje, střední školství a také schvalování rozpočtu kraje.

Výkon státní správy v přenesené působnosti tvoří druhý pilíř činnosti kraje. Oproti původním cílům, kdy měl kraj být hlavně správním odvolacím orgánem k rozhodování obcí, je dnes kraj pověřen neskutečným rozsahem výkonu státní správy téměř na všech úsecích, a to v řadě případů v přímém výkonu.

Péče o svěřený či vlastní majetek byla k těmto rolím přidána jaksi automaticky. Kraje jsou však dnes v některých případech více podnikatelé než „veřejní slouhové“. Zřizují si nové obchodní společnosti, jejichž činnost však nemá nic společného se zabezpečením služeb v obecném veřejném zájmu. Orgány veřejné moci však byly a jsou zřízeny výhradně k zabezpečení uspokojování veřejných služeb, tedy takových služeb, které vzhledem k jejich  charakteru, nemůže vykonávat soukromý dodavatel na tržní bázi a které jsou vymaněny z hospodářské soutěže tržních subjektů. Jejím specifickým znakem je, že pokud by nebyla finančně podporována veřejnými subjekty, nebyla by poskytována na trhu vůbec, nebo by byla poskytována v nižší kvalitě či rozsahu. Tento termín je v přímém vztahu ke společenské shodě, vyjádřené formou zákonné úpravy, na tom, že některé druhy služeb mají být dostupné každému bez ohledu na jeho majetek a příjmy. Jedná se zejména o zabezpečování veřejných služeb v oblasti zdravotnictví, sociálních služeb, sociálního bydlení, péče o volný čas, regionální či místní dopravu, kulturní vyžití občanů, atd. Rozhodně cílem zřízení krajů nebylo vytvořit další podnikatelské subjekty, vstupující jako „veřejnou podporou zvýhodněný“ konkurent do tržního prostředí.

Bohužel i u krajů platí, že na prvním místě jsou peníze a politika, tedy moc. A ani se tím dnešní krajské reprezentace netají. Dá se říct, že stejně jako stát i kraje zcela pochopitelně, vzhledem k nedostatku vlastních finančních prostředků (je otázkou zda vlastní prostředky na reálné potřeby daného kraje opravdu nestačí) podlehly nutnosti věnovat velkou energii získání mimorozpočtových zdrojů, zejména využitím evropských strukturálních fondů a využívat tyto zdroje jako mocenský nástroj. Některé původní cíle tak byly poněkud upozaděny. Přes některé výjimky lze i nadále vidět velké problémy zejména v oblasti územního plánování (sjednocování podmínek rozvoje a výstavby na daném území) a zejména stanovení technických, architektonických podmínek pro výstavbu dle principů trvale udržitelného rozvoje území, oblasti plánování a rozvoje dopravní obslužnosti, podpory rozvoje podnikatelského prostředí, kultury, volného času a sportu, atd. Ve většině případů chybí střednědobé a dlouhodobé strategie rozvoje těchto oblastí a většina aktivit je zaměřena na finance, formou dotačních titulů, veřejných zakázek, veřejné podpory, atd. Tedy primárně je největší energie věnována aktivitám spojeným se správou finančních prostředků. Chybí vzájemná provázanost řešených problematik a komplexnost jejich řešení zejména ve vazbě na rozvojové zájmy jednotlivých obcí s dlouhodobými výhledy a cíli, přesahujícími rámec jednoho volebního období.

Správným řešením je systémově omezit přístup krajských politiků k přerozdělování mimorozpočtových finančních prostředků a výrazně zvýšit kontrolu správy vlastního majetku kraje. Ať krajská reprezentace rozhoduje maximálně svobodně o svých financích a majetku, ale zároveň s exemplární trestně právní odpovědností, v případě, že bude prokázáno porušení zákona. Vzorovou chybou státu bylo rozhodnutí o zřízení tzv. Regionálních operačních programů (ROP) k čerpání finančních prostředků EU. To vygenerovalo velmi silnou mocenskou strukturu bez systémové kontroly ze strany státu, ale i samotných občanů a obcí. A právě zde došlo k největšímu negativnímu spojení zájmu podnikatelských subjektů a krajské politické reprezentace. Přesně těmito chybami dochází k neopodstatněnému posilování vlivu krajů v celospolečenském měřítku a oslabování významu vlády a ústřední státní správy. A pozor – také občanů!

Chybnými rozhodnutími politických elit jsme totiž umožnili vznik duplicitní vrcholné politické a mocenské reprezentace. Ne na úrovni vlády, ale právě na úrovni krajů. Takové politické síly, které se obává i samotná vláda. A to paradoxně přesto i proto, že je extrémním zájmem každé politické strany či hnutí obsadit co nejvíce křesel v krajských orgánech. Zejména možnost vlivu, moci a přístupu k veřejným prostředkům je velkým lákadlem.

Není to způsobeno tím, že vznikly kraje, ale tím, jaký rozsah působností je krajům kontinuálně svěřován, jaká koncentrace moci je s výkonem těchto agend spojena a jak zejména z pohledu vnitrostranických struktur a organizace vrcholní představitelé krajů v jednotlivých stranách a hnutích zastávají. Podívejme se na aktuální problémy hnutí ANO v některých velkých městech. Nejprve kritika, jak to tradiční strany neumí, a dnes? Přesně zde se ukazuje jednoznačná vazba koncentrované moci ve vazbě na individuální zájmy jednotlivců či skupin. Krajská stranická vedení jsou většinou buď přímo, nebo zprostředkovaně zastoupena i ve vedení měst a krajů a jako takové mají zásadní úlohu při vytváření stranických primárních kandidátek do různých typů voleb, včetně voleb do zákonodárných sborů. A spojení moci (např. hejtmana) a osobních zájmů vytváří přirozeně riziko korupčního prostředí.

Nevyhnutelnou přidanou hodnotou v záporném slova smyslu je narůstající korupce v prostředí veřejné správy. Korupce je tu jako reálie, žije vlastním životem, stejně jako ponětí o ní ve veřejném mínění. To druhé bohužel znamená, že občané nejsou ochotni ztotožnit se se svým státem. Nejde totiž jen o to, že korupce „minuje“ veřejné rozpočty, ale o to, že demoralizuje veřejné služby a navíc usměrňuje politickou moc. Naše země velmi utrpěla tím, že reforma veřejné správy byla dlouho odkládána a dosud není zákonně ukončena. Korupce se žádnému státnímu systému nevyhne. Jde ale o to, aby před ní stát nekapituloval a staral se o obranné látky proti ní. V ČR se jí navíc také daří dobře proto, že jsme se nevyrovnali s minulostí a zločiny komunismu byly zameteny pod stůl. V prostředí veřejné správy ji lze řešit pouze a jedině nastavením transparentního systému a v užším stanovení trestně právní odpovědnosti.

Řešení nehledejme v dalších a dalších regulacích. Řešení nehledejme v represích, či posilování státu ani v udavačích. Stačilo by zkvalitnit nezbytnou stávající regulaci a rušit tu nepotřebnou A také celou veřejnou správu odpolitizovat. Co nám totiž ve veřejné správě nejvíc chybí? U centrální veřejné správy je to nedodržování ústavních principů. Na příklad ministři necítí potřebu dodržovat zákony, neboť předpokládají, že se jim za to nemůže nic stát. Nebo výkonné orgány nevymáhají dodržování zákonů. Nebo na příklad krajští politici nerozhodují o financích a majetku, kraje, ale rozhodují o přerozdělování mimorozpočtových finančních prostředků a to bez trestně právní odpovědnosti v případě prokázaného porušení zákona; s odůvodněním, že byli řádně zvoleni občany atd., atd. A co na to říká občan? Když oni mohou, proč bych nemohl já. V každém případě je však nutné dokončit reformu veřejné správy a její modernizaci. Právě její nedokončení umožňuje tolerovat shora uváděné nedostatky, především však právě korupci!

Co říci závěrem?

Lidé se v listopadu 1989 rozhodli žít ve svobodě. Zvolili si své zástupce a určili jim povinnost uskutečnit pro ně demokratické ideály. To mimo jiné znamená také zajistit ústavní podmínky pro vznik a rozvoj demokratické veřejné státní správy a samosprávy. Mnoho dobrého se v této oblasti podařilo uskutečnit. Některé věci, bohužel, politické reprezentace, jak jsem se pokusil popsat výše, nesplnily. Především proto, že se nepodařilo prosadit moderní politickou kulturu, že se na české politické scéně přestaly střetávat různé politické ideály, setřel se rozdíl mezi levicí a pravicí, mezi konzervativci, liberály, socialisty a populisty, a každý je schopen spojit se s každým jen proto, aby mohl splnit své mocenské ambice.

Přesto jsem optimista. Věřím, že demokracie v ČR bude bez přívlastků – to znamená ani socialistická, ani liberální, natož  řízená. Že dva pilíře, na kterých stojí demokracie – tedy politický a ekonomický – budou plně liberální a personálně zcela oddělené. A poslední pilíř – morálně-kulturní – bude konzervativní, tudíž bude syntézou velkorysého individuálního odporu ke státnímu vměšování, úcty ke společenství lidí, majetku a zájmů, smyslu pro posvátnost a zdravého rozumu.

Teprve tehdy bude státní správa a samospráva demokratická i moderní.

 

Autor je ekonom a politik, v 90 letech 20. století poslanec a místopředseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, dnes nestraník a člen Smírčího soudu Konzervativní strany.

 

 

 

Sledujte:



Copyright © 2014. All Rights Reserved.